090513「失控的都市容積」座談會

「都市計畫法第83-1條」修訂通過學術界與專業界的擔憂與質疑
立法院於九十八年一月七日修正公布「都市計畫法第八十三條之一修訂案」，未來容積移轉得以「折繳代金」方式辦理，意即建商只要繳錢給政府，就可以蓋高樓。此法通過後讓都市計畫學界大嘆荒謬，都市計畫法已然名存實亡！

都市計畫法意在保障都市之安全、衛生、便利、舒適、環保等公共利益，並以容積率為管制手段之一。但83-1條修訂通過後，建商只要繳錢給政府，即可多增加30-40%的容積率，對建商而言無疑是大利多，對政府來說所收之經費更是「天上掉下來的禮物」，完全無須付出成本，而實際上所增加的環境負擔，卻是全民買單！舉例而言，原本可蓋20層的大樓可增加到28層（若加上各種獎勵容積甚至可以蓋到40層樓以上！），但附近的公園綠地卻不會增加，道路容量、平均每人停車空間、附近地區之學校空間、上下水道容量、防災空間等一概不會增加，地區內建築及居住人口密度暴增，居住環境品質將劣化，交通服務水準更將隨之降低。都市綠地與防災空間不足、環境的壓迫感、惡劣的交通品質，高樓間相互影響的陽光、風速、空氣對流，都將變成是市民們所必須承受沈重的環境代價。

本修訂案之修訂原意為「增加公共設施開闢之財源並提升開闢速率」，意指政府收取代金後，可用於開闢公共設施，對政府長期缺乏資金開闢公共設施的問題是一大抒解良方。但專業者都市改革組織理事長黃瑞茂質疑：現行公共設施劃設數量皆未考量因修法而遽增之30-40%開發量，即使區域內公設全部開闢完成，也不足以平衡整體地區環境。就此而言，此修法根本是欺瞞社會，以增加公共設施財源之說法掩人耳目，使容積移轉變成增加政府財源之手段，行圖利特定對象與私相授受之實，棄市民安全與權益於不顧，早已喪失政府存在的必要及正當性。

都市計畫學會楊重信教授更是沈重的提到，「公共設施用地」上原本是沒有容積的，政府居然可以無中生有產生容積來移出，根本就是買空賣空經營無本生意；容積是一種土地發展權，其主要由是社會之努力所創造，理應屬於社會所有，不應淪為政府與特定對象私相授受的工具。容積移轉或是容積銷售變法若不能增進公共利益，而徒衍生嚴重之都市環境惡化問題，那還不如廢除容積移轉以及所有容積獎勵制度！

從都市設計角度來看，此法修訂後都市裡將出現越來越多不合理的高樓，而原本在都市平衡發展下市民能公平分享的陽光、風動、景觀，都將被破壞，未來居住的陽光權，可能要住在高樓的人才能擁有；在都市防災方面，公共設施例如道路、公園綠地，不只是提供交通、休閒使用而已，更是都市防災中的關鍵角色。台灣公共設施本來開闢率就低，此法修訂後都市高樓將快速崛起，過量移入的人口、不足的公共設施，一旦災害來臨根本沒有應變能力。
台灣容積移轉制度原為保障全民共有的古蹟而實施，轉變至今對古蹟的保障幾乎消失，早已喪失立法原意。且從法律觀點來看，本條修訂案甚至有違憲之嫌！

「都市計畫容積移轉實施辦法」修訂草案之弊病
立法院通過「都市計畫法第83-1條」修訂之後，內政部營建署緊接著配合修訂「都市計畫容積移轉實施辦法」，並於九十八年四月份提出修訂草案。然而，都市改革組織認為此草案有以下幾點重大缺失：
一、未明確定義適用折繳代金辦法對象；
二、送出與接受基地範圍過於廣泛，未顧及對等地價與地區容受力；
三、未顧及對私有古蹟、歷史建築之實質補償的保障；
四、代金計算方式與用途定義模糊；
五、未明訂地方政府收取代金後應落實公共設施開闢之辦理原則。

以上的缺失若未於草案中修正，將淪於圖利私人財團、代金效益不彰之情形。尤其在代金計算方面，依目前之草案計算方式渾沌不明，使得代金依不同計算方式有高達五折之落差，且未規範地方政府應於收取代金後限期開闢公共設施。以上兩點給建商及地方政府極大的解釋空間，不得不使人聯想有圖利私人財團之嫌。

容積不當放寬的災害處處！
綜觀都市計畫法83-1修訂及其移轉辦法草案的種種弊病，其實就是變相放寬容積。自台灣實施容積管制至今，財團與政府聯手以各種獎勵、移轉措施為名，巧立名目偷渡利益，早已喪失容積管制維持都市平衡發展的美意，更是變相成為政府與建商私相授受之「合法途徑」，而長期住在都市地區的市民百姓，卻鮮少知道已背負了原不屬於自己應承擔的環境之惡。

列舉以下二則與容積相關的社會新聞：民國九十二年九月，台北縣蘆洲大囍市社區一場大火，造成十三死、七十一傷慘劇，就是使用了容積獎勵加上周邊公共設施（道路）未開闢所造成的災害，在僅四公尺寬的巷弄中興建了八層樓住宅，住進約二百名住戶，大火發生後消防車因巷弄狹小而無法進入救災。另外在九十六年間，台北市信義商圈旁住宅居民群起抗議，表示區內將興建起超高樓豪宅，原本只能興建十四層樓的土地，因容積移轉將興建二十層樓，引發附近居民不滿，質疑如此大規模容積移入，信義區的交通承受得了嗎？未來消防與公共生活品質難道不會受影響？他們認為台北市都發局不負責任地允許建商大規模移入大量容積，完全不考慮當地生活品質，如果發生高樓大火，消防車開得進來嗎？！

「違章建築般」的容積制度
台灣目前有關容積之法令，大略分為獎勵、移轉、放寬、提高、免計等五種，這些措施都將使一塊土地的容許開發量高於原來都市計劃所允許的法定開發量，但弔詭的是，這些措施卻都分散於不同法令中，脫離都市計畫法管制。依照以上種種措施辦理，建商在原法定容積之外最多還可取得多出一倍以上的容積，例如讓原本可建十四樓的土地，變成可建二十八樓以上，大大降低了土地成本。若以社會公平正義及房產供需平衡角度而論，因政府放寬容積而使建商降低開發成本，建商應有對等回饋社會機制，例如較低的房價、社會住宅等，但卻只見都市房價居高不下，甚至有越炒越高之趨勢。回到政府角度而言，放寬容積的速度遠高於都市計畫通盤檢討速度，都將致使都市環境急遽惡化而面臨容受力的崩解。

在容積獎勵範疇內，包含了都市更新獎勵、開放空間獎勵、停車空間獎勵等眾多名目，深入探究才發現許多獎勵措施之荒謬！地方政府雖然以委員會進行把關，但是許多措施早已溢出了委員會可以置喙之處！以「開放空間獎勵」為例，大門深鎖與警衛處處已經宣告獎勵的目的已經蕩然無存！

最近臺北市政府以「台北好好看」為名，獎勵建商在水岸等特定地區開發，並給予容積做為誘因；都市未興建之私有空地環境清理、綠美化，也給與獎勵容積。台北縣獎勵興建「創意建築」即給予10％容積，沒有什麼東西不能獎勵。

綜觀這一連串新容積獎勵措施及都市計畫法第83-1修訂，我們看到政府長期以容積為手段獎勵、交換…等，來完成政府本來應盡的職責，逐漸喪失了發展行政設計與協調的能力。以容積為誘因這種無須支付成本的手段，如同因政府財源困難即以印鈔票的方式抒困，喪失政府存在的必要性與正當性，背後更存在政府與財團間以立法合理化私相授受情事，卻讓全民共同承受環境惡果之實！

專業呼籲：回歸都市計畫保障都市生活品質權利
從法律層面探究，都市計畫法第83-1條修訂違背憲法「立法目的與禁止不當聯結原則」及「折繳代金與比例原則之考量」等問題，立法機關應立即檢討。
都市計畫法主管機關應善盡職責重新檢討容積相關措施，將分散於個別法令之獎勵辦法全面回歸都市計畫法，謹守都市計畫法改善居民生活環境、促進都市合理發展之立法原意，適度運用容積獎勵、移轉措施，不要把容積制度變成政府的印鈔機，惡果讓全民買單！